Algemeen

1.  Inleiding
In dit hoofdstuk behandelen we de financiële hoofdlijnen van de programmabegroting 2023-2026. We gaan in op ontwikkelingen die niet in de begroting bestaand beleid zijn verwerkt en we beoordelen de verschillende onzekerheden waar we bij het opstellen van deze MPB mee te maken hebben.

Als gevolg van een ambitieus Regeerakkoord van het kabinet VVD/D66/CDA/CU groeit het gemeentefonds in de periode 2022-2025 sterk. Vooral hierdoor zijn de begrotingsuitkomsten bestaand beleid in de eerste jaren positief. In 2026 zien we een tekort. Omdat we in een verkiezingsjaar geen Voorjaarsnota opstellen is het nieuwe coalitieakkoord, vertrekpunt voor de MPB 2023-2026, naast de door de raad vastgestelde visies en kadernota's. Het beleid van financieel herstel in de afgelopen jaren en de groei van het gemeentefonds biedt ons de ruimte om met kracht uitvoering te geven aan de ambities van het coalitieakkoord.

We gaan hierna in op de afwegingen die hebben geleid tot onze voorstellen nieuw beleid inclusief de doorwerking naar de BROA als Ontwikkelfonds. De uitvoeringscapaciteit, zowel intern als extern, is bij de voorstellen een belangrijke wegingsfactor geweest. Ook kijken we vooruit naar de MPB 2024-2027 die we in lijn met de brede welvaart indeling willen opstellen en naar de woonlastenontwikkeling 2023. We beginnen met de begroting-in één oogopslag.

2. Begroting in één oogopslag   
De omvang van de MPB bedraagt in 2023 afgerond € 705 miljoen. Het grootste deel van de budgetten ligt vast vanwege wettelijke verplichtingen, structurele kapitaallasten en langjarige afspraken. Circa 10 - 15% van de begroting is in een MPB periode van vier jaar beïnvloedbaar. Onderstaande grafiek geeft op hoofdlijn de verhouding weer van de lasten van ons takenpakket.

Voor een grafische weergave van de meerjarenbegroting 2023-2026 hebben wij een infographic opgesteld, die via de website is te raadplegen..

3.  Economische vooruitzichten
Voor de stand van de economie en arbeidsmarkt in onze gemeente verwijzen wij naar het Trendoverzicht 2021 dat gelijktijdig met de MPB voor u beschikbaar is gekomen.

De dynamiek in de wereldeconomie is op dit moment groot en met veel onvoorspelbaarheden. Prognoses die in het verleden lang stand hielden zijn nu binnen een paar maanden al weer achterhaald. Dit vraagt van de Europese Centrale Bank (ECB) ten aanzien van het rentebeleid en van de nationale overheden ten aanzien van koopkrachteffecten een grote mate van flexibiliteit en daadkracht.

In augustus publiceerde het CPB de voorlopige macro economische verkenningen en stelt daarin onder meer:

• na sterk herstel uit de coronacrisis valt de groei terug doordat inflatie de huishoudbestedingen onder druk zet. Voor 2022 is er een hoog groeicijfer van 4,6%, maar het beeld is aan het kantelen. De oorlog in Oekraïne en de verstoringen door de coronacrisis leiden tot een scherp opgelopen inflatie.
• als de energiecrisis niet verder escaleert, daalt de inflatie van 9,9% dit jaar naar 4,3% komend jaar.
• ondanks de krappe arbeidsmarkt nemen de lonen weinig toe.
• de koopkracht gaat onderuit, voor de laagste inkomens komt de klap dankzij tijdelijke maatregelen in 2022 pas volgend jaar. De combinatie van hoge inflatie en gematigde loonstijging leidt tot een forse daling van de koopkracht van gemiddeld 6,8% in 2022.
• de armoede neemt dit en komend jaar toe. Door de hoge inflatie stijgt het aandeel personen in armoede tot 7,6% in 2023, voor kinderen is dat zelfs 9,5%.
• de onzekerheid over de economische ontwikkeling is groot. Het verloop van de oorlog in Oekraïne heeft grote invloed. Daarnaast is er de dreiging van een nieuwe coronagolf en bestaat het risico dat centrale banken er niet in slagen de inflatie te beteugelen.

Deze cijfers zijn voor het Rijk de basis voor de Miljoenennota 2023 en de septembercirculaire 2022. Bij het opstellen van deze MPB waren de gevolgen hiervan voor gemeenten nog niet duidelijk. Wel is duidelijk, dat het kabinet voor 2023 met meerdere maatregelen zal komen om de koopkracht van gezinnen te ondersteunen.
.
In deze begroting gaan we uit van de CPB cijfers uit de meicrculaire 2022. In de loonkosten houden we standaard rekening met 0,5% extra voor premiestijgingen (ziektekosten, pensioen). Voor de trendmatige stijging van de OZB opbrengst hanteren we de laatste jaren op verzoek van uw raad het prijspeil Nationale bestedingen. Voor 2023 is dat 3,1%. De waarde ontwikkeling van woningen en niet woningen in het jaar t-1 bepaalt vervolgens de tarieven. Verderop in dit hoofdstuk treft u de (gemiddelde) woonlastenontwikkeling voor 2023 aan. In de paragraaf Lokale lasten gaan wij uitgebreid in  op alle belastingen en heffingen.  

4.  Zekerheden en onzekerheden
Vorig jaar zijn in de MPB 2022-2025 geen maatregelen opgenomen om de begrotingstekorten op te lossen vanwege onzekerheden in met name de financiële verhouding met het Rijk. Intussen is die zekerheid er wel over de gevolgen van het nieuwe Regeerakkoord, de herverdeling van het gemeentefonds en de opschalings-korting in het gemeentefonds (door het Rijk ingesteld vanwege de in 2012 geplande schaalgroei naar 100.000+ gemeenten). De positieve gevolgen hiervan hebben we in de begroting bestaand beleid verwerkt. Onzeker is nog steeds de structurele oplossing voor de tekorten in de jeugdzorg. Onder 5.2 gaan we daar nader op in.

In de Jaarrekening 2021 kwam een overschot van € 39 miljoen naar voren en dit jaar verwachten we opnieuw een voordeel. Dat begrotingen 'onvoldoende voorspellend' zijn, is mede het gevolg van de grote financiële afhankelijkheid van het Rijk, dat zo'n 80 procent van alle uitgaven van de gemeenten financiert. Als daar mee - of tegenvallers in zitten, is dat vooraf lastig te begroten.

Van gemeenten worden grote bijdragen verwacht aan landelijke opgaven voor klimaatadaptatie, energie-transitie, digitale transformatie en woningbouw. Hoeveel geld hiervoor nodig is valt op dit moment niet te zeggen. Alleen op onderdelen zijn enkele schattingen beschikbaar. Wij hebben ook nog geen zekerheid over het beroep dat wij kunnen doen op het Klimaatfonds, het Stikstoffonds, het Volkshuisvestingsfonds, het fonds Woningbouwimpuls en over compensatie voor de structurele kosten van de Omgevingswet. Daar liggen uiteraard kansen.

5.  Uitkomst MPB 2023-2026
Het startpunt voor de nieuwe MPB is de uitkomst van de begroting bestaand beleid 2023-2026. Daarin zijn de kapitaallasten geactualiseerd, de leningenportefeuille bijgewerkt en de uitkomst van de meicirculaire 2022 verwerkt. We hebben de interne en externe (subsidie)budgetten voor inflatie aangepast. Daarbij hanteren we voor het zorgdomein branchecijfers (o.a. CAO) en houden rekening met een jaarlijkse volumegroei op basis van ervaringscijfers. De formatie voor uitvoering van de bijstand en de schuldhulpverlening is conform afspraak met uw raad aangepast aan de verwachte werkvoorraad. De omvang van de formatie beweegt hier mee met het aantal cliënten.

Dit leidt tot onderstaande opstelling die de financiële kern van de MPB 2023-2026 vormt. Een - teken voor een bedrag betekent hogere kosten of lagere inkomsten.

Hieronder lichten wij de onderdelen van de financiële opstelling nader toe.

5.1  Uitkomst Begroting Bestaand Beleid (BBB) 2023-2026
In vergelijking tot de MPB 2022-2025 is de uitkomst van de BBB sterk gewijzigd. Na jaren van tekorten is nu tot en met 2025 sprake van begrotingsruimte. De belangrijkste oorzaken hiervan zijn:

• Een sterke groei van de algemene uitkering gemeentefonds als gevolg van de door het Rijk geraamde miljardenuitgaven, het bevriezen van de opschalingskorting uit 2014 en de hoge inflatie waar ook het Rijk mee te maken heeft. Onze algemene uitkering neemt hierdoor toe met € 36 miljoen (2023), € 50 miljoen (2024), € 62 miljoen (2025) en € 34 miljoen (2026).
• Een kritische analyse van de overschotten op de laatste jaarrekeningen. Vaak zijn de verschillen incidenteel van aard, maar waar een meer structurele ontwikkeling zichtbaar is, zijn wij scherper aan de wind gaan zeilen. Onder het motto 'anders realistisch begroten'. Scherper aan de wind zeilen betekent uiteraard ook een groter risico op overschrijdingen, zeker bij open einde regelingen zoals jeugdzorg en Wmo.
• Actualiseren van het bijstandsbudget (BUIG). We hebben ons gebaseerd op de prestatie afspraken met Lucrato en op de prognose van de bijstandsaantallen in de meicirculaire.Ten opzichte van de MPB 2022-2025 leidt dit tot lagere uitgaven oplopend tot € 4,7 miljoen. De BUIG-systematiek is complex en het macrobudget wordt bepaald door factoren waar wij geen invloed op hebben. De BUIG is in de paragraaf Weerstandsvermogen dan ook als top risico opgenomen.
• De herverdeling van het gemeentefonds is een feit en dat levert ons met ingang van 2024 een structureel voordeel op van € 2,3 miljoen. Het voordeel 2023 blijft beperkt tot € 187.000 omdat voordeelgemeenten eerst bijdragen aan nadeelgemeenten.
• Overige ontwikkelingen zoals het doorschuiven van de realisatie van het nieuwe zwembad Noord naar 2026 waardoor een eenmalig voordeel van € 1 miljoen in 2024 en 2025 ontstaat omdat we in die jaren nog geen hogere exploitatie- en kapitaallasten hebben terwijl die wel waren geraamd.

Uiteraard heeft de hoge inflatie ook gevolgen voor onze eigen uitgaven. Deze zijn trendmatig verhoogd op basis van CPB indexen. Omdat dit voor sommige budgetten onvoldoende soelaas biedt, leggen wij voor de boven-trendmatige groei een separaat voorstel nieuw beleid aan u voor.

Dit alles leidt per saldo voor 2023, 2024 en 2025 tot aanzienlijke begrotingsoverschotten. Geheel anders is de uitkomst voor 2026 waar sprake is van een primair begrotingstekort als gevolg van een lagere algemene uitkering dan in 2025, terwijl de kosten wel oplopen. Onder 5.8 lichten wij dat toe en doen hiervoor een voorstel.

5.2  Mei- en septembercirculaire gemeentefonds
Het kabinet heeft een ambitieus regeerakkoord opgesteld en dat leidt tot en met 2025 tot een forse verhoging van het gemeentefonds. Voor 2026 en verder wordt echter afgeweken van de bestaande afspraken met gemeenten omdat geanticipeerd wordt op een nieuwe financieringssystematiek. Een nieuwe systematiek vraagt een lange voorbereiding en naar onze mening zou het voor de hand liggen om tot die tijd uit te gaan van ongewijzigd beleid. Het Rijk heeft echter een andere keuze gemaakt waardoor in 2026 sprake is van een beperkt accres (groei) van het gemeentefonds. Daarnaast wordt de tot en met 2025 bevroren opschalingskorting weer in werking gezet, wat een structurele korting op onze algemene uitkering van ca. € 7 miljoen tot gevolg heeft.

Deze uitgangspunten leiden er toe dat gemeenten geen langjarige verplichtingen kunnen aangaan omdat structurele dekking ontbreekt. Gemeenten hebben zich hiertegen verzet, onder meer door het aannemen van de resolutie 'Zekerheid over de structurele financiën' op het VNG congres van 29 juni jl. Het kabinet realiseert zich de problematiek en heeft een externe procesbegeleider de opdracht gegeven om een analyse van het financiële vraagstuk van na 2025 op te stellen. In de zomer heeft de commissie Lazeroms hierover een Contourennota uitgebracht met aanbevelingen aan het kabinet, waaronder het zo snel mogelijk gezamenlijk vastleggen welke financiële ruimte er voor gemeenten in 2026 en verder is.

De minister van BZK heeft het rapport aan de Tweede Kamer aangeboden en daarbij aangegeven dat gemeenten en provincies in september helderheid krijgen over mogelijke oplossingen voor 2026 en verder.In de Miljoenennota 2023 en in de septembercirculaire 2022 heeft dit voor 2026 geleid tot een toevoeging aan het gemeentefonds van € 1 miljard wat voor ons een hogere algemene uitkering van   € 10 miljoen betekent. Bij uitzondering hebben wij dit deel van de circulaire tijdens de afronding van de MPB nog onder ad e. verwerkt.

De grafiek hieronder maakt zowel de forse groei tot en met 2025 als de gevolgen voor 2026 zichtbaar.

a. Taakstellende uitgaven
Tegenover de hogere algemene uitkering staan verschillende taakstellende uitgaven, die het gevolg zijn van nieuwe of uitbreiding van taken of die voortvloeien uit regionale opgaven waarvoor wij centrum gemeente zijn. Voor de volgende onderwerpen nemen wij in de MPB aanvullende budgetten op. Per saldo tellen deze posten op tot de reeks die onder 5.2a in de tabel is opgenomen:

• versterking gemeentelijke dienstverlening voor kwetsbare burgers

Het Rijk heeft tot en met  2027 middelen beschikbaar gesteld om de gemeentelijke dienstverlening te versterken. Dit naar aanleiding van de Parlementaire Ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag. Het doel is om mensen in kwetsbare posities extra te ondersteunen en te voorkomen dat mensen in zo’n positie terechtkomen. Het geld dat wij hiervoor in 2021 en 2022 hebben ontvangen hebben wij recent met separate begrotingswijzigingen aan u voorgelegd.

Voor 2023 gaat het om een bedrag van € 1,12 miljoen waarvan € 413.000 voor het versterken van de regionale coördinatiefunctie van het zorg- en veiligheidshuis in de ondersteuning van mensen met risicovol verward gedrag. Voor 2024 en verder gaat het om € 1,098 miljoen. Wij hebben u hierover in onze brief van 31 mei jl. geïnformeerd.

• extra capaciteit BOA's

De Tweede Kamer heeft in 2021 het kabinet gevraagd om de capaciteit van (wijk)agenten en BOA’s in de openbare ruimte te vergroten. Wij ontvangen structureel € 59.000 voor extra BOA's.

• vrouwenopvang

Aan de regionale taak Vrouwenopvang wordt voor 2023 - 2025 een bedrag van jaarlijks € 493.000 toegevoegd in het kader van kind- en gezinsbescherming voor verbetering en vereenvoudiging van de jeugdbeschermingsketen.
 .

• inburgering; leerbaarheidstoets

De leerbaarheidstoets is onderdeel van de brede intake in de Wet inburgering en heeft als doel om inzicht te geven in het niveau van de Nederlandse taal dat een inburgeringsplichtige kan bereiken. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de begeleiding bij de afname van de toets. Wij ontvangen hiervoor structureel ruim € 53.000.

• regionale bijdrage beschermd wonen / maatschappelijke opvang (MO/BEW)

Ten opzichte van de geraamde rijksgelden voor MO/BW ontvangen wij als centrumgemeente voor 2023 en verder € 1,33 miljoen extra vanwege de verwachte volumegroei. Zoals afgesproken in het regionaal convenant ontvangen de regiogemeenten in 2023 27% van de hogere rijksgelden                (€ 361.000) en vanaf 2024 35% (€ 468.000).

b.  Taakstelling in te verdienen
Via de meicirculaire worden gemeenten op hun algemene uitkering gekort vanwege twee taakmutaties die wij onder 5.2b van de tabel hebben samengevoegd:

• valpreventie bij ouderen

Valpreventie draagt bij aan gezond ouder worden en leidt tot besparingen in de zorg. De maatregelen die nodig zijn voor implementatie worden komende periode uitgewerkt. Dit leidt tot een korting op het gemeentefonds van € 105.000 in 2023 oplopend naar € 147.000 in 2026 en verder. Deze korting dekken wij door een taakstellende budgetverlaging op programma 7.

• eigen bijdrage huishoudelijke hulp

Het kabinet werkt aan aanpassing van de eigen bijdrage voor de huishoudelijke hulp in de Wmo. De komende periode wordt deze maatregel verder uitgewerkt. Vanaf 2025 is hiervoor een korting in het gemeentefonds opgenomen. Voor ons een bedrag van € 993.000. Deze korting dekken wij door een taakstellende budgetverlaging op programma 7.

c. Aanvullende rijksvergoeding tekorten jeugdzorg
Na de Arbitrage uitspraak in 2021 over compensatie van de tekorten van gemeenten in de jeugdzorg heeft het Rijk in 2022 en 2023 eenmalig middelen aan het gemeentefonds toegevoegd. Rijk, VNG en branchepartijen werken intussen aan de Hervormingsagenda jeugd. De hervormingen richten zich op lagere kosten en op extra inkomsten bijvoorbeeld via een eigen (ouder)bijdrage. In afwachting van de definitieve Hervormingsagenda heeft het kabinet na 2023 in het gemeentefonds geen compensatie voor de tekorten in de jeugdzorg opgenomen.  

Rijk, VNG en IPO (als toezichthouder) hebben recent afspraken gemaakt over hoe gemeenten toch structureel in hun meerjarenbegroting rekening kunnen houden met een compensatie. Wij hebben de toegestane bedragen van € 12 miljoen (2024), € 7 miljoen (2025) en € 3,5 miljoen (2026) verwerkt. Om dit voor u zichtbaar te maken staan deze bedragen tussen haken in de financiële tabel. Ze zitten daardoor niet dubbel in de telling. Het Rijk heeft bij de afspraken als eis gesteld, dat gemeenten in deze aanvullende raming rekening houden met het regeerakkoord waarin een korting op de compensatie jeugdzorg is opgenomen van € 100 miljoen in 2024 en € 500 miljoen in 2025 en verder.

d.  Stelpost hervormingen jeugdzorg
Op basis van de Arbitrage hebben gemeenten recht op volledige compensatie of op concrete besparingsmogelijkheden. Tot er duidelijkheid over de Hervormingsagenda is mogen gemeenten voor genoemde € 100 en  € 500 miljoen korting een stelpost in hun begroting opnemen. Deze moet door ombuigingen gerealiseerd worden. Wij stellen voor om in programma 1 onder ‘algemene baten en lasten’ voor 2024 een taakstelling van € 1 miljoen en voor 2025 en verder van € 5 miljoen op te nemen. Wij kiezen er bewust voor om deze stelpost niet op programma 5 Jeugd en onderwijs onder te brengen. In dat geval zouden we impliciet een taakstelling bij jeugd inboeken en dat vinden wij te voorbarig. Naar onze mening dienen eerst alle puzzelstukken van de Hervormingsagenda door Rijk, VNG en brancheorganisaties te worden gelegd. Daarna kan de gemeenteraad bepalen of en waar er omgebogen moet worden. Hiermee wijken wij af van het advies van de provinciaal toezichthouder, dat wel uitgaat van een ombuigingsopgave bij jeugdzorg.

5.3  Financieel beleid; voorstellen met gevolgen voor de exploitatie
We grijpen de kans die de begrotingsruimte biedt om onze ambities te vertalen in voorstellen nieuw beleid. We nemen daarbij een naar onze mening beheerst risico waar het gaat om het begrotingstekort in 2026 en verder. Financieel uitgangspunt is ook in deze MPB dat we incidentele uitgaven via reserves opvangen en dat we structurele uitgaven ook structureel in de exploitatie dekken. In lijn met het coalitieakkoord hebben wij in het financieel overzicht 2023-2026 de voorstellen langs de brede welvaart index geordend.

De uitwerking van het coalitieakkoord in concrete voorstellen is voor ons een natuurlijk moment om het financieel beleid te herijken. Wij hanteren hierbij de volgende invalshoeken:
a. realistische begrotingsramingen die bijdragen aan lagere overschotten in de jaarrekening;
b. realistische planning, waarbij wij geen projecten aan u voorleggen die we niet kunnen waarmaken. Inschatting van zowel interne als externe uitvoeringscapaciteit is daarbij essentieel;
c. niet alles kan in één keer. We hebben oog voor de lange termijn (2030);
e. niet alles hoeft in één keer. Onze begrotingscyclus van Voorjaarsnota, MPB en Tussentijdse rapportage biedt ieder jaar voldoende gelegenheid tot sturing en bijsturing.

Wij maken voor de financiële uitwerking onderscheid tussen de gevolgen voor de jaarlijkse exploitatie en de gevolgen voor de reserves, zoals de BROA. Wij doen dit niet alleen omdat de wetgeving ons dat verplicht, maar ook omdat sprake is van een wezenlijk verschil tussen beide sporen. De exploitatie is voor meest structurele uitgaven (en inkomsten) waarvan de prestaties ook in het betreffende jaar geleverd worden. Reserves zijn voor  incidentele uitgaven, waarvan we soms nog niet weten in welk jaar de prestaties worden geleverd.

Daarnaast kenmerkt vooral het fysieke domein zich door investeringen, die we over de verwachte levensduur moeten afschrijven en waarvoor we rente betalen. In de overige domeinen gebruiken we het begrip 'investeren' meestal in de zin van mens en maatschappij.

Fysieke domein
De voorstellen in deze MPB leiden tot ruim € 160 miljoen aan investeringen. Bij de afweging van de voorstellen hebben we rekening gehouden met de huidige schaarste aan personeel en middelen in zowel de ambtelijke organisatie als bij onze maatschappelijke partners. In de MPB 2022-2025 is al voor € 140 miljoen aan investeringen opgenomen waarvan de uitvoering loopt of aanstaande is. Met onze nieuwe voorstellen leidt dat tot een voorgenomen investeringsvolume van ca. € 300 miljoen. Uit ervaring blijkt dat we jaarlijks tussen € 40 en € 50 miljoen in gang kunnen zetten. Op dit moment is er geen aanleiding te veronderstellen dat op korte termijn een versnelling haalbaar is.

We zien dat de complexiteit om tot realisatie van ruimtelijke projecten sterk is toegenomen. Naast regelgeving op gebied van natuur (stikstof) maar ook water en klimaat hebben is ook de impact van inwonersparticipatie en beschikbaarheid van grondstoffen en personele capaciteit steeds vaker van invloed op de realisatie van projecten. Dit vraagt goed inzicht in samenhang en flexibiliteit om snel te kunnen anticiperen. Tevens leidt de groeiende omvang van investeringen tot een sturingsvraagstuk. Hierover is in februari jl. reeds verkennend gesproken met de auditcommissie. De toen besproken lijn willen we doorzetten door begrotingsruimte voor kapitaallasten, die voortvloeien uit investeringen in mobiliteit, wonen, werken, energie en klimaatadaptatie via een stelpost te reserveren.

Tot nu toe was gebruikelijk om voor geplande investeringen in de MPB rekening te houden met toekomstige kapitaallasten. Dat is een prima werkwijze als de investeringsprojecten conform planning worden uitgevoerd, maar leidt tot terugkerende onderbesteding als er vertraging optreedt. De complexiteit die wij in deze tijd ervaren om investeringsprojecten uit te voeren is dan ook reden om een onorthodoxe beleidswijziging voor te stellen.

Wij vragen uw instemming op enkele grote investeringen in het fysieke domein in de fasering zoals u die in het Samenvattend overzicht nieuw beleid (hoofdstuk 1.3) en onder 'nieuwe ontwikkeling' in de begrotingsprogramma's aantreft. Wij ramen daarvoor op het betreffende programma echter geen extra kapitaallasten. Pas als wij een concreet investeringsvoorstel aan uw raad voorleggen worden de daaruit voortvloeiende kapitaallasten met een begrotingswijziging geraamd. Dekking is aanwezig omdat wij de begrotingsruimte die ontstaat door niet op voorhand kapitaallasten te ramen, beschikbaar houden. Dat doen we via een stelpost kapitaallasten waarvan we bij de omvang rekening houden met 'over-programmering. We ramen slechts een deel van de kapitaallasten omdat we verwachten dat in de uitvoering van alle voorstellen onvermijdelijk vertraging optreedt. Wij plannen uiteraard zo goed mogelijk, maar de genoemde interne en externe factoren hebben daarop grote invloed..

Dit vraagt in het fysieke domein een gedegen portfoliomanagement, een consistente rapportage-verplichting van ons college aan uw raad en bestuurlijke discipline om de begrotingsruimte niet voor andere zaken aan te wenden. Voordelen hiervan zijn, dat wij beter in staat zijn een realistische uitvoeringsplanning te koppelen aan benodigde dekkingsmiddelen en dat wij sneller kunnen inspelen op veranderende (markt)omstandigheden.

De voorstellen in het fysieke domein waar wij deze werkwijze op willen toepassen betreft:

• investeringen in stedelijke mobiliteit
• beheer en onderhoud openbare ruimte
• klimaatstrategie biodiversiteit en groen-water
• Stadmaken op de Veluwe

In het fysieke domein is daarnaast ieder jaar sprake van vervangingsinvesteringen. Daar liggen onderhoudsplannen en vervangingsschema's aan te grondslag. Vooralsnog nemen wij daarvoor wel kapitaallasten in onze MPB op, omdat uitvoering van die investeringen veelal conform planning haalbaar is. Uiteraard wegen wij bij vervanging van bestaande activa af, of voorgenomen nieuw beleid van invloed is. Vervanging is in die zin geen automatisme. Ook voor reeds beschikbaar gestelde investeringen zoals onderwijshuisvesting en bedrijfsvoering, nemen wij in de MPB kapitaallasten op.

Resumerend leggen wij in deze MPB ruim € 160 miljoen aan nieuwe investeringen aan u voor, In de loop van 2023 ontvangt u separate kredietvoorstellen op basis van actuele inschattingen van de uitvoerbaarheid. De reguliere planning en control cyclus, zoals de Voorjaarsnota 2023, biedt daarnaast voldoende gelegenheid tot bijstelling.

Overige domeinen
Bij de overige domeinen is vooral van incidentele en structurele exploitatie uitgaven. Ook hier hebben wij beoordeeld of stapeling van beleid en budgetten voorkomen kan worden en nieuw voor oud mogelijk is. Waar wij willen intensiveren zoals op het terrein van veiligheid en ondermijning, of waar sprake is van achterstanden zoals in de doorontwikkeling van de organisatie, is nieuw voor oud minder aan de orde. Wel hebben wij de gevraagde uitbreiding van de ambtelijke capaciteit voor 2023 beperkt omdat wij die, gelet op de gespannen arbeidsmarkt, niet haalbaar achten.

Daarnaast hebben we zoals eerder aangegeven de overschotten op de afgelopen jaarrekeningen geanalyseerd of daar sprake was van meer structurele oorzaken. In de jaarrekening 2020 en 2021 en in de tussentijdse rapportage 2022 is op het sociaal domein een aanzienlijke onderbesteding zichtbaar. Dat is voor ons reden om de budgetstijging op jeugd en Wmo te beperken zoals in paragraaf 5.1 al aangegeven, waarbij we wel rekening blijven houden met een jaarlijkse volumegroei.

5.4  Financieel beleid; gevolgen voor de algemene reserve en de BROA
In de MPB 2022-2025 is gestart met het instellen van de BROA als Ontwikkelfonds voor langjarige opgaven. Ten behoeve van  de programmavoorbereiding Apeldoorn 2040 hebben we € 10 miljoen in de BROA gestort. Daarbij hebben we aangegeven dat op langere termijn meer nodig zal zijn. In de MPB 2023-2026 breiden wij het Ontwikkelfonds verder uit, gericht op de schaalsprong/Apeldoorn  2040 inclusief bedrijventerreinen. Omdat dit instrument de komende jaren belangrijk blijft, is het van belang helder te hebben waar een (deel)fonds aan dient te voldoen. In de nieuwe kadernota Reserves en Voorzieningen of in de Voorjaarsnota zullen wij dan ook criteria aan u voorleggen. Deze nota staat gepland voor het eerste kwartaal 2023.

In het Financieel perspectief 2023-2026 hebben wij ten laste van de algemene reserve € 24 miljoen voeding van de BROA opgenomen: aanvullend € 5 miljoen voor de schaalsprong Apeldoorn 2040 en  € 19 miljoen voor bedrijventerreinen (eerst Ecofactorij 2, later 3) .  

De storting ten behoeve van de kosten programmabureau schaalsprong 2040 is in de MPB 2022-2025 al aangekondigd. Het fondsdeel voor bedrijventerreinen is één van de actiepunten uit het coalitie-akkoord. Op begrotingsprogramma 9 treft u voor dit nieuwe beleid een uitgebreidere toelichting aan.

Met uitbouwen van de BROA als Ontwikkelfonds geven wij richting aan een vaak langjarige inzet van de middelen. De BROA kan op deze wijze worden gevoed omdat we na 2012 met succes hebben gewerkt aan financieel herstel. Na de Jaarrekening 2021 beschikken we over € 211 miljoen eigen vermogen: een algemene reserve van € 144 miljoen en bestemmingsreserves van € 67 miljoen. Op basis van de Tussentijdse rapportage 2022 verwachten we voor dit jaar bovendien een overschot van ca. € 29 miljoen. Dat zou per 31 december 2022 tot een algemene reserve van € 173 miljoen leiden.

Maatschappelijke ondersteuning
Een sterk en betrokken Apeldoorn waar iedereen ertoe doet. Dat is het vertrekpunt in het coalitie-akkoord op het thema ‘Samenleving en welzijn’. We werken aan een sterke sociale basis, waardoor Apeldoorners mee kunnen doen aan de samenleving op een manier die bij hen past. Bovendien is voorkomen beter dan genezen en preventie is één van de belangrijkste elementen van onze aanpak.

In het coalitieakkoord zijn ambities en doelstellingen voor maatschappelijke ontwikkeling opgenomen,
bijvoorbeeld voor ondersteuning en dienstverlening aan inwoners, samenwerking met partners en de
inrichting van het zorgstelsel. Op de programma's 5, 6 en 7 treft u hiervoor voorstellen aan die structureel van aard zijn, zoals versterken mantel- en respijtzorg, vroegsignalering en schuldhulp-verlening ondernemers.

Daarnaast willen wij voor een aantal jaren een incidentele impuls geven aan preventie jeugdzorg en onderwijs, preventieaanpak zorg (en wonen), aanpak armoedebestrijding en actieplan welzijn. Op de genoemde programma's treft u hiervoor eveneens voorstellen aan.
Gelet op het incidentele karakter en de omvang van de bedragen brengen wij de benodigde € 15,8 miljoen ten laste van de algemene reserve.

Energietransitie
Op programma 4 Milieu zijn voorstellen opgenomen met betrekking tot Energietransitie. In ons coalitie akkoord is dit een belangrijk speerpunt. Voor de uitvoering van het Klimaatakkoord zijn wij afhankelijk van rijksmiddelen, die al wel op de rijksbegroting zijn gereserveerd maar tot en met de meicirculaire 2022 nog niet over gemeenten zijn verdeeld. Zeker bij de wijken van de toekomst zullen de uitgaven niet parallel lopen aan de rijksbijdragen. Wij willen daarom uit eigen middelen een impuls geven aan de overstap naar duurzame warmte bij de Wijken van de Toekomst (in eerste instantie Kerschoten)
en de ondersteuning van huishoudens die te maken hebben met energiearmoede bij het nemen van energiebesparende maatregelen.
Gelet op het incidentele karakter en de omvang van de bedragen brengen wij de benodigde € 4 miljoen ten laste van de algemene reserve.

Actieprogramma Veluwe
Het Actieprogramma Veluwe richt zich op een Vitaal landelijk gebied en legt inhoudelijke focus op: versterken natuur, verduurzamen landbouw en duurzaam en kwalitatief toerisme & recreatie.
Het programma kenmerkt zich door een integrale aanpak van de opgaven en zal vooral een gebiedsgericht programma zijn. Het programma zal zich focussen op een beperkt aantal gebieden, waaronder in ieder geval gebiedsproces Uddel. Wij willen hier voor vier jaar een forse impuls aan geven en daarvoor treft u op programma 9 een voorstel nieuw beleid aan.
Gelet op het incidentele karakter en de omvang van de benodigde bedragen brengen wij de benodigde € 5,67 miljoen ten laste van de algemene reserve.

Bestemmingsreserve Vervanging kunstgras en infill
Tenslotte stellen we voor om een nieuwe bestemmingsreserve Vervanging kunstgras en infill in te
stellen (ad 5.3e). Momenteel zijn er 23 overeenkomsten met sportvelden met een rubber infill. Voor de aanleg en tussentijdse vervanging van de toplaag zijn met verenigingen langlopende overeenkomsten gesloten. Gelet op de ambitie uit het coalitieakkoord in combinatie met de contractuele verplichtingen aan verenigingen is het aan de gemeente om de extra kosten te dekken die gemoeid zijn met terug gaan naar natuurgras en natuurlijke infill. Hiervoor is € 2,3 miljoen nodig en dit bedrag brengen we, verdeeld over 2023 en 2024, eveneens ten laste van de algemene reserve.
Alleen de raad is bevoegd tot het instellen van een reserve. Wij stellen voor hiertoe te besluiten.

Éénmalige belastingkorting 2023
Zoals toegelicht in de nota van aanbieding willen wij een deel van het verwachte overschot van 2022 teruggeven aan de belastingbetaler. Dat doen we voor huishoudens via een eenmalige korting op de gecombineerde aanslag (incl. inwoners die over 2022 al kwijtschelding hebben ontvangen) en voor ondernemers via de OZB aanslag niet-woningen gebruikers. Met deze teruggave is een bedrag van     € 6,16 miljoen gemoeid dat we ten laste van de algemene reserve brengen.

Risicodeel algemene reserve
De algemene reserve is opgebouwd uit een risico- en een vrij aanwendbaar deel. Het risicodeel wordt bepaald door de weerstandscapaciteit die nodig is om de geïnventariseerde risico's op te vangen plus een buffer voor niet in te schatten calamiteiten. De raad heeft hiervoor in eerdere MPB's een weerstandsratio van 2,5 aangehouden. Tegenover iedere euro aan risico houden we twee en een half euro buffer in de algemene reserve aan. Voor deze MPB kwantificeren wij onze risico’s op € 24,4 miljoen. Met een ratio van 2,5 leidt dat tot een risicobuffer in de algemene reserve van afgerond € 61 miljoen. Bij een algemene reserve van € 173 miljoen ultimo 2022 leidt dat tot een vrij aanwendbaar deel van € 112 miljoen. De bepaling van het weerstandsratio is eveneens een onderwerp waarvoor wij in de nieuwe kadernota Reserves en Voorzieningen voorstellen zullen doen.

Resumé inzet algemene reserve
Bovengenoemde voorstellen leiden in de periode 2023-2026 tot de volgende beslaglegging op het vrij aanwendbare deel van de algemene reserve.

Onder 5.4  is deze bijdrage uit de algemene reserve verdeeld over de vier jaarschijven. In het Samenvattend overzicht treft u de onderverdeling per begrotingsprogramma aan.

Bij een vrij aanwendbaar deel van de algemene reserve van € 112 miljoen is deze onttrekking mogelijk en resteert, met inachtneming van het huidige risicoprofiel, nog ca. € 54 miljoen die we bij een volgende Voorjaarsnota en MPB betrekken. Met deze voorstellen geven wij uitvoering aan het actiepunt in het coalitieakkoord dat we een investeringsfonds creëren voor de ontwikkeling van de gemeente tot 2040, waarbij we oog houden voor het behoud van ons weerstandsvermogen.

5.5  Bestemmingsreserve maatschappelijke opvan g/ beschermd wonen (MO/BW)
Vanaf 2019 ramen wij de uitgaven voor jeugdzorg en de Wmo op basis van eigen parameters en niet meer op basis van de rijksvergoeding in het gemeentefonds. Dit heeft de afgelopen jaren geleid tot een situatie waarbij tekorten op de jeugdzorg en op de lokale Wmo deels werden opgevangen door overschotten beschermd wonen. Hier was jaarlijks een onderbesteding op de rijksbijdrage te zien, die dus, indirect, zorgde voor dekking van de tekorten jeugdzorg en Wmo.

In de PMA vergadering van 8 september jl. heeft u het Convenant regionale samenwerking MO/BW Oost-Veluwe besproken..Wij hebben in dat voorstel aangegeven een bestemmingsreserve in te willen stellen om overschotten op het MO/BW budget in te zetten voor investeringen in de overgang naar beschermd thuis. Het verschil tussen de uitgaven en de rijksvergoeding storten wij in de bestemmings-reserve. Wij hebben hiervoor een reeks van € 5,7 miljoen in 2023 aflopend naar € 1,9 miljoen in 2026 opgenomen.

Zoals eerder aangegeven zijn de overschotten in de jaarrekeningen voor ons aanleiding geweest voor een kritische analyse van de oorzaken. Het resultaat daarvan wordt vooral zichtbaar in de ramingen voor jeugdzorg en onze lokale Wmo. In de MPB 2022-2025 is voor de Wmo al een kostenverlaging van € 3 miljoen verwerkt en in deze begroting beperken we de budgetgroei nog een keer met ruim € 2 miljoen, zonder dat dit ten koste gaat van de kwaliteit van de zorg. Voor de budgetten jeugdzorg hebben we de jaarlijkse trendmatige kostenstijging beperkt gehouden, waarbij we wel rekening blijven houden met jaarlijkse volumegroei.

Door deze ontwikkelingen binnen het sociaal domein is de onderbesteding op de rijksbijdrage BW niet langer nodig ter dekking van de tekorten op jeugd en Wmo en wordt de jaarlijkse storting in de nieuwe bestemmingsreserve MO/BW opgevangen door een lagere budgetgroei bij de Wmo en de jeugdzorg.

Alleen de raad is bevoegd tot het instellen van een reserve. Wij stellen voor hiertoe te besluiten.

5.6  Hogere inwoner bijdrage GGD Noord- Oost Gelderland
U heeft op 16 juni jl. ingestemd met de zienswijze op de begroting 2023 van de GGD Noord Oost Gelderland. In het begeleidende voorstel hebben wij gewezen op het risico van extra kostenstijging dan waarmee de GGD rekening heeft gehouden als gevolg van een hogere inflatie. Actuele inflatie-cijfers leiden tot een verwachte kostenstijging van 5,89%, terwijl in de GGD begroting is uitgegaan van 2,63% Vanwege deze toename heeft het dagelijks bestuur van de GGD een begrotingswijziging 2023 opgesteld, die wij met een zienswijze separaat aan u voor zullen leggen.
Gelet op het verplichte karakter van de gemeenschappelijke regeling hebben wij de hogere inwoner-bijdrage van ruim € 45.000 structureel in deze MPB verwerkt.

5.7 Overschot 2023, 2024 en 2025
De begrotingsjaren 2023, 2024 en 2025 zijn structureel sluitend als we er vanuit gaan, dat het Rijk voor de problematiek van het gemeentefonds in 2026 met een oplossing komt. Op basis van de voorstellen nieuw beleid en de overige ontwikkelingen opgenomen in het Financieel Perspectief, resteert voor 2023, 2024 en 2025 een begrotingsoverschot van respectievelijk € 1,2 miljoen, € 9 miljoen en  € 16 miljoen. Wij stellen voor om deze overschotten toe te voegen aan de algemene reserve waardoor we over de periode 2023-2026 beschikken over voldoende weerstandsvermogen en ruimte om het Ontwikkelfonds te voeden.

5.8  Stelpost hogere rijksvergoeding ca. voor 2026
Er resteert nog een tekort in de laatste jaarschijf en dat is onwenselijk. Een belangrijke oorzaak van dit tekort is, zoals eerder genoemd, de werkwijze van het Rijk ten aanzien van het gemeentefonds. Er zijn verschillende scenario's mogelijk om hiervoor dekking te vinden. We kunnen een pas op de plaats maken bij de voorstellen nieuw beleid die tot structurele lasten leiden of kiezen voor een bijdrage uit de algemene reserve als dekking voor het tekort 2026. Of een bezuinigingsproces in gang zetten ten behoeve van de Voorjaarsnota 2023.

Wij vinden het belangrijk om een sluitende meerjarenbegroting te realiseren maar beoordelen het tekort als financieel technische van aard veroorzaakt door het Rijk. Eerder in dit hoofdstuk hebben we de gang van zaken rond de Contourennota van de commissie Lazeroms geschetst. Wij vertrouwen erop, dat in de uitwerking hiervan het kabinet met de VNG tot een oplossing komt. Een belangrijke aanzet hiervoor is al in de Miljoenennota 2023 en de septembercirculaire 2022 gegeven. .

Met het voor 2026 opnemen van een stelpost hogere rijksvergoeding van € 12,2 miljoen nemen we naar onze mening een beheerst risico en hebben dit ook afgestemd met de provinciaal toezichthouder. We ondervangen het resterende risico door de algemene reserve op voldoende peil te houden om zo een onverhoopt tekort in 2026 en 2027 op te kunnen vangen. Dat biedt ons indien nodig tijd om maatregelen te nemen.    

6.  Tijdelijke overschrijding maximum van de bestemmingsreserve Onderwijshuisvesting
Uw raad heeft via de kadernota Reserves en Voorzieningen 2018-2022 het maximumniveau van de bestemmingsreserve Onderwijshuisvesting op € 4,5 miljoen gesteld. In de Tussentijdse rapportage 2022 hebben wij aangegeven dat dit maximum tijdelijk zal worden overschreden. Reden hiervoor is dat In overleg met de betrokken schoolbesturen het Integraal Huisvestingsplan (IHP) tijdelijk 'on hold’ is gezet met uitzondering van vijf projecten. Binnenkort zal een extern bureau de opdracht krijgen de nota onderwijshuisvesting en het daaruit voortkomende IHP te herijken. Daar zal ook de gewenste omvang van de bestemmingsreserve Onderwijshuisvesting bij worden betrokken.

Alleen de raad is bevoegd tot aanpassing van het niveau van een reserve. Wij stellen voor in te stemmen met een tijdelijke overschrijding van het maximum.

7.  Bijzondere paragraaf Investeringen 
De schaalsprong naar 180.000 inwoners en de bouw van 12.500 woningen brengen een grote investeringsopgave met zich mee. We investeren daarbij niet alleen in meer woningen maar ook in mobiliteit, groen en sociale infrastructuur. De voorstellen nieuw beleid in de MPB 2023-2026 dragen bij aan deze ambitie en leiden tot € 165 miljoen aan nieuwe investeringen.  

Deze nieuwe investeringen hebben betrekking op meerdere begrotingsprogramma's en zullen in de toekomst verder toenemen. Om een integraal beeld te kunnen presenteren van vooral de investeringen in de schaalsprong, waaronder de opgave voor Binnenstad, Spoorzone en Kanaalzone (BSK), hebben wij een nieuwe paragraaf Investeringen opgesteld. Deze treft u verderop in begroting aan. Het is een eerste aanzet  die we komende jaren verder zullen ontwikkelen.

8.  MPB, brede welvaart index en coalitieakkoord
De MPB 2023-2026 is opgesteld met de bestaande structuur van 9 begrotingsprogramma's. In ons coalitieakkoord is de brede welvaart index leidend en dit willen wij doorzetten in de MPB 2024-2027. In deze MPB hebben we een begin gemaakt met de ombouw door de doelenbomen, de programma ambitie en de programmaspeerpunten te richten op de doelstellingen van het coalitieakkoord. Tevens zijn veel van de 154 actiepunten uit het akkoord omgezet naar voorstellen nieuw beleid of naar nieuwe prestaties op de programma's.

In het najaar beraden wij ons over de gewenste opzet voor 2024-2027.en consulteren daarvoor het Auditcomité. Vervolgens kunnen wij in de Voorjaarsnota 2023 een concrete uitwerking aan uw raad voorleggen. Het spreekt voor zich dat onderstaande diagram een belangrijke leidraad zal zijn voor de nieuwe programma indeling en opbouw.

9.  Corona
Wij hebben u de afgelopen jaren via nieuwsbrieven en quick scans geïnformeerd over de stand van zaken van de coronapandemie. Wij blijven dat ook in 2022 doen inclusief de gevolgen voor de bestemmingsreserve corona. Deze reserve willen we bij de jaarrekening 2022 definitief afwikkelen en daarna de coronarisico's opvangen in de algemene reserve. In de MPB 2023-2026 hebben wij gelet op de ontwikkeling van de pandemie en de reguliere informatie verstrekking dan ook geen aparte paragraaf corona meer opgenomen.

10.  Ontwikkeling woonlasten (meerpersoonshuishouden)                                                                                    De gemeentelijke woonlasten bestaan voor huishoudens met een eigen woning uit de OZB, de afvalstoffenheffing en de rioolheffing. In onderstaande tabel treft u de ontwikkeling van de woonlasten voor een meerpersoonshuishouden met een woningwaarde van € 378.730 aan. Op basis van deze parameters zouden de woonlasten in 2023 met 2,2% stijgen. Als de raad instemt met ons voorstel voor een eenmalige teruggave van (een deel van) het overschot 2022 via een belastingkorting van € 75 dan leidt dat in 2023 tot een lagere woonlastendruk dan in 2022.

Uit het COELO rapport ‘Kerngegevens belastingen grote gemeenten 2022’ blijkt dat Apeldoorn als het gaat om gemiddelde woonlasten woningeigenaren meerpersoonshuishoudens plek 17 inneemt van de 40 grootste gemeenten (nummer 1 heeft de laagste lasten). We kunnen nog niet overzien welke positie Apeldoorn in 2023 zal innemen.